Commençons par une définition. Julian Fernandez et Jean-Vincent Holeindre* décrivent le multilatéralisme comme « un concept a deux facettes, celle d’une technique et celle d’un espoir, doublé d’un projet d’ordre politique ».
Comme technique diplomatique, « le multilatéralisme renvoie à la concertation pacifique entre au moins trois États, dans un cadre défini en commun ». Il peut intervenir dans deux contextes. D’une part, une « concertation ponctuelle pour répondre à une crise ». D’autre part, « une technique de concertation institutionnalisée par le biais d’organisations internationales ».
Sur le plan politique, le système multilatéral onusien, échafaudé après 1945, façonne une nouvelle vision, moins brutale, des relations internationales. L’espoir et le projet repose sur la volonté de « dépasser l’état de nature dans les relations interétatiques, d’y introduire une régulation ». Cet optimisme accorde un rôle majeur aux organisations internationales dans la période de paix dans le monde d’après 1960.
UNE CRISE D’UN NOUVEAU GENRE
L’histoire du multilatéralisme n’est pas linéaire. Julian Fernandez rappelle les différentes étapes. Il y a des phases de progrès après un chaos fondateur : les guerres napoléoniennes, les deux guerres mondiales, la fin de la Guerre froide, etc. Puis il y a des phases de régression, souvent multifactorielles mais liées à un environnement international devenu plus compétitif que coopératif. Force est de constater que nous sommes aujourd’hui dans une période de reflux.
Cette crise du multilatéralisme est-elle profonde ? La réponse est nuancée pour Jean-Vincent Holeindre. Comme technique diplomatique, « le multilatéralisme n’a jamais été autant employé ou convoqué ». Pour l’auteur, la crise porte sur le projet et réside dans la confiance accordée au multilatéralisme pour régler les crises. Avec la guerre en Ukraine, certains pays en Asie ou en Afrique ne se positionnent pas clairement en faveur du camp occidental, alors même qu’elles pouvaient jadis entretenir des liens forts avec lui. Ces puissances occidentales, à l’origine du système multilatéral contemporain, sont donc aujourd’hui en situation délicate. Pour Jean-Vincent Holeindre, le durcissement des relations internationales est une autre piste d’explication. La nouvelle configuration géopolitique amplifie cette crise du multilatéralisme.
Jean-Vincent Holeindre confirme la remise en cause d’une certaine conception du multilatéralisme. L’universalisme des organisations créées dans l’orbite occidentale est aujourd’hui critiqué par la Chine et la Russie. Cette doctrine est présentée par ces puissances comme une promesse trompeuse. Une critique qu’il faut entendre, selon Jean-Vincent Holeindre, « non pour s’autoflageller, mais pour comprendre aujourd’hui le basculement des pays asiatiques et africains ». Pour ces pays, le narratif incarné par cette forme de multilatéralisme ne suscite plus l’enthousiasme. Cette crise n’est pas passagère, elle est structurelle. Les puissances occidentales doivent donc l’accepter pour s’y adapter. Les puissances occidentales doivent procéder à une forme d’inventaire de ce qui a fonctionné et de ce qui a échoué, avant de définir un nouveau positionnement.
Les pays porteurs du multilatéralisme le remettent également en cause. C’est donc aussi une contestation interne. Julian Fernandez cite en exemple le « America first », de Donald Trump. « On peut d’autant plus s’interroger sur l’avenir du multilatéralisme quand la première puissance mondiale, qui l’a porté depuis ses origines, le remet ainsi en cause ». En résumé, le multilatéralisme de coopération « inclusif », à vocation universelle tend à être sur le ressac au profit d’un multilatéralisme de protection, « exclusif », d’entre-soi.
DES ORGANISATIONS ATTRACTIVES
Comment parler de crise du multilatéralisme, quand plusieurs pays expriment le souhait de rejoindre des organisations comme l’OTAN ou l’UE ? Beaucoup d’observateurs estiment effectivement qu’avec la guerre en Ukraine, l’Union européenne (UE) et l’OTAN ont retrouvé une forme de vitalité. Pour Jean-Vincent Holeindre, ce discours dissimule pourtant un problème majeur. Il n’y a pas, au sein de l’UE comme au sein de l’OTAN, de vision commune sur la manière de sortir du conflit en Ukraine. Certains États européens considèrent que toute paix avec la Russie est impossible. D’autres, comme la France, ont une position différente. Pour eux, l’architecture de sécurité européenne doit comprendre une forme de partenariat avec la Russie. La Russie sera toujours là, il faut donc préparer la paix de demain ensemble. Pourtant, on peine à voir une ligne claire parmi les nations membres de l’OTAN. D’un côté, ces organisations restent attractives et résilientes, de l’autre le sens de leur action et leur projet suscitent des interrogations.
UNE REFORME IMPOSSIBLE
Alors comment surmonter cette crise du multilatéralisme ? Certains facteurs sont structurellement handicapants, selon Julian Fernandez, comme la saturation de la technique de concertation. « Il y a aujourd’hui trois fois plus d’États qu’en 1945, quatre fois plus qu’en 1900 ! Il faut désormais négocier un multilatéralisme à… 193 États (ils étaient 51 lors de la création de l’ONU). » La complexité d’une réforme s’explique aussi par la rigidité de ces instruments, construits pour beaucoup au siècle dernier. Julian Fernandez précise : « si les États voulaient créer les mêmes outils multilatéraux aujourd’hui, ils n’aboutiraient pas à un résultat aussi libéral. C’est pour cela qu’il est très compliqué de les faire évoluer. » D’un côté, nous observons la recomposition stratégique en cours dans les enceintes multilatérales. Mais, nous constatons d’autres aspects rendant ce diagnostic et les éléments de réponse particulièrement délicats.
UN ENJEU MAJEUR POUR LA FRANCE
Une issue à cette crise du multilatéralisme demeure pour la France « un enjeu majeur », selon Julian Fernandez. Notre pays « est membre de 190 organisations internationales » et il contribue à « 215 forums internationaux ». Ce sont 20 000 Français en poste dans ces organisations, c’est le deuxième pays le plus représenté, après les États-Unis ! La France investit 6 milliards d’euros par an dans le multilatéralisme. C’est le vecteur principal de son influence dans le monde.
« Il est fondamental de maintenir cet investissement dans les organisations multilatérales pour permettre à la France de continuer à se placer au-dessus de sa puissance économique » ajoute Jean-Vincent Holeindre. Les crises ukrainienne, sanitaire, climatique et environnementale révèlent la nécessité absolue d’une coopération, et donc d’un multilatéralisme. La France a vocation à traiter toutes les questions du multilatéralisme, mais elle doit fixer un cap et des priorités. Autrement dit, elle doit tenter de remplacer la saturation des techniques par la redéfinition d’un projet.
*Jean-Vincent Holeindre est professeur de sciences politiques à l’Université Panthéon-Assas, directeur du Centre Thucydide et membre du conseil scientifique de l’IHEDN. Il fut, de 2016 à 2022, le directeur scientifique de l’Institut de recherche stratégique de l’École militaire (IRSEM).
Julian Fernandez est professeur de droit public à l’Université Panthéon-Assas, en détachement à l’université Galatasaray, co-directeur de la plateforme d’analyse Le Rubicon. L’ouvrage collectif « Nations désunies », dont ils ont dirigé la rédaction, n’est pas leur première collaboration. Ils ont aussi la responsabilité éditoriale de l’Annuaire français de relations internationales (AFRI).
Pour aller plus loin :
Justin Vaïsse : « La géopolitique tue à petit feu la gouvernance globale »
Pierre Vimont : « Le multilatéralisme doit être réinventé »
